隨著競(jìng)爭(zhēng)加劇，爭(zhēng)奪AI治理話語(yǔ)權(quán)的時(shí)間窗口正在縮小。組織間協(xié)調(diào)和區(qū)域利益平衡為全球AI治理帶來(lái)挑戰(zhàn)。本文聚焦于2024年9月以來(lái)全球AI治理的新動(dòng)向和趨勢(shì)，揭示了構(gòu)建多邊主義全球AI治理新格局的緊迫性和復(fù)雜性。在保障AI產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，需要建立有效的全球治理框架以推動(dòng)國(guó)際化AI治理進(jìn)程。

新動(dòng)向

1.國(guó)際組織：共塑治理新框架，推動(dòng)全球合作與治理

(1)G7發(fā)布關(guān)于數(shù)字競(jìng)爭(zhēng)的公報(bào)

2024年10月4日，G7發(fā)布關(guān)于數(shù)字競(jìng)爭(zhēng)的公報(bào)，討論了由基于AI的技術(shù)，包括生成性AI基礎(chǔ)模型和算法的快速發(fā)展和部署所引發(fā)的競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，并尋求在全球范圍內(nèi)促進(jìn)合作對(duì)話。

(2)聯(lián)合國(guó)未來(lái)峰會(huì)通過(guò)《全球數(shù)字契約》

2024年9月22日，聯(lián)合國(guó)未來(lái)峰會(huì)通過(guò)《全球數(shù)字契約》(以下簡(jiǎn)稱《契約》)?！镀跫s》討論了包括人工智能在內(nèi)的新興技術(shù)帶來(lái)的巨大機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)，要求各國(guó)政府承諾建立一個(gè)獨(dú)立的人工智能國(guó)際科學(xué)小組，并在聯(lián)合國(guó)內(nèi)就人工智能治理問(wèn)題開(kāi)展全球?qū)υ挕９膭?lì)南北、南南和三方合作，增加私營(yíng)部門投資，以建立平衡、包容的AI治理框架。但《契約》本身是原則性、框架性的，不具備直接約束力。

9月19日，聯(lián)合國(guó)人工智能高級(jí)咨詢機(jī)構(gòu)發(fā)布最終報(bào)告《為人類治理人工智能》(Governing AI for Humanity)，提出七項(xiàng)核心建議：建立國(guó)際科學(xué)小組、啟動(dòng)政策對(duì)話、創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)交易所、發(fā)展全球網(wǎng)絡(luò)、建立全球基金、實(shí)施數(shù)據(jù)框架、在聯(lián)合國(guó)設(shè)立人工智能辦公室。

(3)G20召開(kāi)數(shù)字經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)會(huì)議就人工智能的發(fā)展達(dá)成一致

2024年9月13日，G20數(shù)字經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)會(huì)議審議通過(guò)了《G20數(shù)字經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)宣言》，成員國(guó)就人工智能的發(fā)展達(dá)成了一致，提出要“倫理、透明和負(fù)責(zé)任地使用人工智能”。

2.歐洲：以立法監(jiān)管為導(dǎo)向，欲鞏固在AI全球治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位

歐洲通過(guò)意識(shí)形態(tài)劃線排除關(guān)鍵國(guó)家，構(gòu)建小圈子。欲先行建立方案，推行標(biāo)準(zhǔn)，占據(jù)主導(dǎo)權(quán)，逐步將有利于自身發(fā)展的AI治理方案推廣為全球方案。

(1)歐委會(huì)官員表示人工智能反壟斷調(diào)查即將展開(kāi)

2024年10月，負(fù)責(zé)執(zhí)行《數(shù)字市場(chǎng)法》(Digital Markets Act)和《數(shù)字服務(wù)法》(Digital Services Act)的部門負(fù)責(zé)人菲洛梅娜 基里科(Filomena Chirico)稱，最近頒布的旨在遏制市場(chǎng)力量的法律可能很快就會(huì)包括對(duì)整合人工智能和云技術(shù)的大型科技服務(wù)的調(diào)查。

(2)《人工智能、人權(quán)、民主和法治框架公約》--全球首個(gè)法律約束力的國(guó)際人工智能公約面市

2024年9月5日，美國(guó)、英國(guó)和歐盟等簽署了歐委會(huì)制定的《人工智能、人權(quán)、民主和法治框架公約》(以下簡(jiǎn)稱《公約》)，確保人工智能系統(tǒng)生命周期內(nèi)的活動(dòng)完全符合人權(quán)、民主和法治，同時(shí)支持技術(shù)進(jìn)步和創(chuàng)新?！豆s》對(duì)所有愿意承諾遵守的國(guó)家開(kāi)放簽署，旨在吸引更多國(guó)家參與并促進(jìn)國(guó)際間的協(xié)調(diào)合作。盡管《公約》宣稱“具有法律效力”，但其執(zhí)行主要依賴于各簽署國(guó)的自律和定期向歐委會(huì)提交報(bào)告，來(lái)監(jiān)督和評(píng)估實(shí)施情況，缺乏具體的制裁措施。

3.美國(guó)：通過(guò)國(guó)內(nèi)國(guó)際雙重治理行動(dòng)，塑造人工智能治理全球領(lǐng)導(dǎo)力

對(duì)外，一是通過(guò)全球性和區(qū)域性多邊合作拓展影響力。2024年11月20日，人工智能安全研究所國(guó)際網(wǎng)絡(luò)(International Network of AI Safety Institutes)即將舉辦成立后的首次會(huì)議——全球人工智能安全峰會(huì)，以“加強(qiáng)國(guó)際合作，實(shí)現(xiàn)人工智能安全、可靠和可信的發(fā)展”，為參與國(guó)的政策制定和行業(yè)監(jiān)管提供支持。初始成員包括美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞、加拿大、歐盟、法國(guó)、日本、肯尼亞、韓國(guó)、新加坡等國(guó)。二是以市場(chǎng)發(fā)展為前提，力求最大程度地保證其在人工智能領(lǐng)域的領(lǐng)先地位和創(chuàng)新能力。9月23日亞馬遜、Anthropic、谷歌、IBM、Meta、微軟、英偉達(dá)和OpenAI八家科技巨頭發(fā)起“全球人工智能包容性伙伴關(guān)系”(PGIAI)，宣布利用人工智能的快速發(fā)展推動(dòng)全球可持續(xù)發(fā)展的倡議。

對(duì)內(nèi)，以總統(tǒng)行政命令為治理提供根本遵循，各核心機(jī)構(gòu)發(fā)布具體監(jiān)管政策，現(xiàn)美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的AI法案以對(duì)既有法律的修補(bǔ)為主，在各州雖然諸多人工智能相關(guān)提案，但從最終法案通過(guò)情況來(lái)看，各州表現(xiàn)不一，短期內(nèi)難以促成聯(lián)邦層面的綜合性立法。如2024年9月30日加州州長(zhǎng)否決了具有爭(zhēng)議的《前沿人工智能模型安全創(chuàng)新法案》(簡(jiǎn)稱SB 1047)?？屏_拉多州SB205法案部分條款則將于2026年2月1日起生效。

4.科技企業(yè)：通過(guò)簽署承諾書(shū)和負(fù)責(zé)任的AI實(shí)踐推動(dòng)人工智能的可持續(xù)發(fā)展

2024年9月，歐盟正式公布了首批116家簽署《公約》企業(yè)的名單，包括科技巨頭OpenAI、IBM、谷歌、微軟等，標(biāo)志著企業(yè)在處理和部署人工智能時(shí)邁出了規(guī)范性的一步。2024年7月30日，歐委會(huì)發(fā)布關(guān)于《通用人工智能(GPAI)模型提供商行為準(zhǔn)則》的征求意見(jiàn)稿，OpenAI、谷歌和亞馬遜等大型科技企業(yè)正在積極參與這一準(zhǔn)則的制定，旨在促使政府在AI監(jiān)管政策上更加靈活寬松。

趨勢(shì)洞察

當(dāng)前全球AI治理博弈的關(guān)鍵是治理權(quán)力的歸屬，人工智能等新興科技的出現(xiàn)為構(gòu)建全新的網(wǎng)絡(luò)治理格局帶來(lái)了契機(jī)。

1.“多方模式”向“多邊模式”轉(zhuǎn)變

全球網(wǎng)絡(luò)治理正從以多方為主導(dǎo)模式發(fā)生轉(zhuǎn)變，AI治理或?qū)⒊蔀橥苿?dòng)重塑全球網(wǎng)絡(luò)治理格局的重要引擎。聯(lián)合國(guó)框架下平臺(tái)成為中國(guó)爭(zhēng)奪AI治理話語(yǔ)權(quán)的重要場(chǎng)所。

表1 全球網(wǎng)絡(luò)治理的“多邊模式”與“多方模式”

從全球網(wǎng)絡(luò)治理的歷史角度來(lái)看，主要經(jīng)歷了以下關(guān)鍵階段：

階段一：上世紀(jì)90年代，聯(lián)合國(guó)下的國(guó)際電信聯(lián)盟(ITU)曾希望全面介入互聯(lián)網(wǎng)核心資源的管理。然而1997年，美國(guó)表示其最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)功能私有化，支持由私營(yíng)企業(yè)等作為主要治理主體的多方治理模式。1998年，美國(guó)主導(dǎo)下的互聯(lián)網(wǎng)公司協(xié)會(huì)(ICANN)成立，聯(lián)合國(guó)在國(guó)際網(wǎng)絡(luò)治理中的角色被逐步邊緣化。

階段二：2017年，第四屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)發(fā)布的《世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)藍(lán)皮書(shū)·世界互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展報(bào)告2017》指出，全球網(wǎng)絡(luò)空間治理已進(jìn)入多邊、多方治理并行階段，未來(lái)全球網(wǎng)絡(luò)空間治理多邊主義將占據(jù)主導(dǎo)。

階段三：2024年9月22日，在聯(lián)合國(guó)未來(lái)峰會(huì)上通過(guò)的《全球數(shù)字契約》包括第一份真正具有普遍性的人工智能國(guó)際治理協(xié)議，被視為全球性、多邊主義網(wǎng)絡(luò)治理的重要突破。

2.“兩個(gè)市場(chǎng)、兩套標(biāo)準(zhǔn)、兩條供應(yīng)鏈”出現(xiàn)

聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)指出，網(wǎng)絡(luò)和數(shù)字領(lǐng)域正出現(xiàn)兩個(gè)市場(chǎng)、兩套標(biāo)準(zhǔn)、兩條供應(yīng)鏈。美國(guó)正在通過(guò)一系列雙邊和多邊合作構(gòu)建排他性聯(lián)盟，導(dǎo)致我國(guó)系統(tǒng)及所依賴的數(shù)據(jù)難以與其他系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)兼容。

表2 全球AI治理的關(guān)鍵多邊合作

著競(jìng)爭(zhēng)加劇，爭(zhēng)奪AI治理話語(yǔ)權(quán)的時(shí)間窗口正在縮小。組織間協(xié)調(diào)和區(qū)域利益平衡為全球AI治理帶來(lái)挑戰(zhàn)。本文聚焦于2024年9月以來(lái)全球AI治理的新動(dòng)向和趨勢(shì)，揭示了構(gòu)建多邊主義全球AI治理新格局的緊迫性和復(fù)雜性。在保障AI產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，需要建立有效的全球治理框架以推動(dòng)國(guó)際化AI治理進(jìn)程。

新動(dòng)向

1.國(guó)際組織：共塑治理新框架，推動(dòng)全球合作與治理

(1)G7發(fā)布關(guān)于數(shù)字競(jìng)爭(zhēng)的公報(bào)

2024年10月4日，G7發(fā)布關(guān)于數(shù)字競(jìng)爭(zhēng)的公報(bào)，討論了由基于AI的技術(shù)，包括生成性AI基礎(chǔ)模型和算法的快速發(fā)展和部署所引發(fā)的競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，并尋求在全球范圍內(nèi)促進(jìn)合作對(duì)話。

(2)聯(lián)合國(guó)未來(lái)峰會(huì)通過(guò)《全球數(shù)字契約》

2024年9月22日，聯(lián)合國(guó)未來(lái)峰會(huì)通過(guò)《全球數(shù)字契約》(以下簡(jiǎn)稱《契約》)?！镀跫s》討論了包括人工智能在內(nèi)的新興技術(shù)帶來(lái)的巨大機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)，要求各國(guó)政府承諾建立一個(gè)獨(dú)立的人工智能國(guó)際科學(xué)小組，并在聯(lián)合國(guó)內(nèi)就人工智能治理問(wèn)題開(kāi)展全球?qū)υ?。鼓?lì)南北、南南和三方合作，增加私營(yíng)部門投資，以建立平衡、包容的AI治理框架。但《契約》本身是原則性、框架性的，不具備直接約束力。

9月19日，聯(lián)合國(guó)人工智能高級(jí)咨詢機(jī)構(gòu)發(fā)布最終報(bào)告《為人類治理人工智能》(Governing AI for Humanity)，提出七項(xiàng)核心建議：建立國(guó)際科學(xué)小組、啟動(dòng)政策對(duì)話、創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)交易所、發(fā)展全球網(wǎng)絡(luò)、建立全球基金、實(shí)施數(shù)據(jù)框架、在聯(lián)合國(guó)設(shè)立人工智能辦公室。

(3)G20召開(kāi)數(shù)字經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)會(huì)議就人工智能的發(fā)展達(dá)成一致

2024年9月13日，G20數(shù)字經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)會(huì)議審議通過(guò)了《G20數(shù)字經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)宣言》，成員國(guó)就人工智能的發(fā)展達(dá)成了一致，提出要“倫理、透明和負(fù)責(zé)任地使用人工智能”。

2.歐洲：以立法監(jiān)管為導(dǎo)向，欲鞏固在AI全球治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位

歐洲通過(guò)意識(shí)形態(tài)劃線排除關(guān)鍵國(guó)家，構(gòu)建小圈子。欲先行建立方案，推行標(biāo)準(zhǔn)，占據(jù)主導(dǎo)權(quán)，逐步將有利于自身發(fā)展的AI治理方案推廣為全球方案。

(1)歐委會(huì)官員表示人工智能反壟斷調(diào)查即將展開(kāi)

2024年10月，負(fù)責(zé)執(zhí)行《數(shù)字市場(chǎng)法》(Digital Markets Act)和《數(shù)字服務(wù)法》(Digital Services Act)的部門負(fù)責(zé)人菲洛梅娜 基里科(Filomena Chirico)稱，最近頒布的旨在遏制市場(chǎng)力量的法律可能很快就會(huì)包括對(duì)整合人工智能和云技術(shù)的大型科技服務(wù)的調(diào)查。

(2)《人工智能、人權(quán)、民主和法治框架公約》--全球首個(gè)法律約束力的國(guó)際人工智能公約面市

2024年9月5日，美國(guó)、英國(guó)和歐盟等簽署了歐委會(huì)制定的《人工智能、人權(quán)、民主和法治框架公約》(以下簡(jiǎn)稱《公約》)，確保人工智能系統(tǒng)生命周期內(nèi)的活動(dòng)完全符合人權(quán)、民主和法治，同時(shí)支持技術(shù)進(jìn)步和創(chuàng)新?！豆s》對(duì)所有愿意承諾遵守的國(guó)家開(kāi)放簽署，旨在吸引更多國(guó)家參與并促進(jìn)國(guó)際間的協(xié)調(diào)合作。盡管《公約》宣稱“具有法律效力”，但其執(zhí)行主要依賴于各簽署國(guó)的自律和定期向歐委會(huì)提交報(bào)告，來(lái)監(jiān)督和評(píng)估實(shí)施情況，缺乏具體的制裁措施。

3.美國(guó)：通過(guò)國(guó)內(nèi)國(guó)際雙重治理行動(dòng)，塑造人工智能治理全球領(lǐng)導(dǎo)力

對(duì)外，一是通過(guò)全球性和區(qū)域性多邊合作拓展影響力。2024年11月20日，人工智能安全研究所國(guó)際網(wǎng)絡(luò)(International Network of AI Safety Institutes)即將舉辦成立后的首次會(huì)議——全球人工智能安全峰會(huì)，以“加強(qiáng)國(guó)際合作，實(shí)現(xiàn)人工智能安全、可靠和可信的發(fā)展”，為參與國(guó)的政策制定和行業(yè)監(jiān)管提供支持。初始成員包括美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞、加拿大、歐盟、法國(guó)、日本、肯尼亞、韓國(guó)、新加坡等國(guó)。二是以市場(chǎng)發(fā)展為前提，力求最大程度地保證其在人工智能領(lǐng)域的領(lǐng)先地位和創(chuàng)新能力。9月23日亞馬遜、Anthropic、谷歌、IBM、Meta、微軟、英偉達(dá)和OpenAI八家科技巨頭發(fā)起“全球人工智能包容性伙伴關(guān)系”(PGIAI)，宣布利用人工智能的快速發(fā)展推動(dòng)全球可持續(xù)發(fā)展的倡議。

對(duì)內(nèi)，以總統(tǒng)行政命令為治理提供根本遵循，各核心機(jī)構(gòu)發(fā)布具體監(jiān)管政策，現(xiàn)美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的AI法案以對(duì)既有法律的修補(bǔ)為主，在各州雖然諸多人工智能相關(guān)提案，但從最終法案通過(guò)情況來(lái)看，各州表現(xiàn)不一，短期內(nèi)難以促成聯(lián)邦層面的綜合性立法。如2024年9月30日加州州長(zhǎng)否決了具有爭(zhēng)議的《前沿人工智能模型安全創(chuàng)新法案》(簡(jiǎn)稱SB 1047)?？屏_拉多州SB205法案部分條款則將于2026年2月1日起生效。

4.科技企業(yè)：通過(guò)簽署承諾書(shū)和負(fù)責(zé)任的AI實(shí)踐推動(dòng)人工智能的可持續(xù)發(fā)展

2024年9月，歐盟正式公布了首批116家簽署《公約》企業(yè)的名單，包括科技巨頭OpenAI、IBM、谷歌、微軟等，標(biāo)志著企業(yè)在處理和部署人工智能時(shí)邁出了規(guī)范性的一步。2024年7月30日，歐委會(huì)發(fā)布關(guān)于《通用人工智能(GPAI)模型提供商行為準(zhǔn)則》的征求意見(jiàn)稿，OpenAI、谷歌和亞馬遜等大型科技企業(yè)正在積極參與這一準(zhǔn)則的制定，旨在促使政府在AI監(jiān)管政策上更加靈活寬松。

趨勢(shì)洞察

當(dāng)前全球AI治理博弈的關(guān)鍵是治理權(quán)力的歸屬，人工智能等新興科技的出現(xiàn)為構(gòu)建全新的網(wǎng)絡(luò)治理格局帶來(lái)了契機(jī)。

1.“多方模式”向“多邊模式”轉(zhuǎn)變

全球網(wǎng)絡(luò)治理正從以多方為主導(dǎo)模式發(fā)生轉(zhuǎn)變，AI治理或?qū)⒊蔀橥苿?dòng)重塑全球網(wǎng)絡(luò)治理格局的重要引擎。聯(lián)合國(guó)框架下平臺(tái)成為中國(guó)爭(zhēng)奪AI治理話語(yǔ)權(quán)的重要場(chǎng)所。

表1 全球網(wǎng)絡(luò)治理的“多邊模式”與“多方模式”

從全球網(wǎng)絡(luò)治理的歷史角度來(lái)看，主要經(jīng)歷了以下關(guān)鍵階段：

階段一：上世紀(jì)90年代，聯(lián)合國(guó)下的國(guó)際電信聯(lián)盟(ITU)曾希望全面介入互聯(lián)網(wǎng)核心資源的管理。然而1997年，美國(guó)表示其最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)功能私有化，支持由私營(yíng)企業(yè)等作為主要治理主體的多方治理模式。1998年，美國(guó)主導(dǎo)下的互聯(lián)網(wǎng)公司協(xié)會(huì)(ICANN)成立，聯(lián)合國(guó)在國(guó)際網(wǎng)絡(luò)治理中的角色被逐步邊緣化。

階段二：2017年，第四屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)發(fā)布的《世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)藍(lán)皮書(shū)·世界互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展報(bào)告2017》指出，全球網(wǎng)絡(luò)空間治理已進(jìn)入多邊、多方治理并行階段，未來(lái)全球網(wǎng)絡(luò)空間治理多邊主義將占據(jù)主導(dǎo)。

階段三：2024年9月22日，在聯(lián)合國(guó)未來(lái)峰會(huì)上通過(guò)的《全球數(shù)字契約》包括第一份真正具有普遍性的人工智能國(guó)際治理協(xié)議，被視為全球性、多邊主義網(wǎng)絡(luò)治理的重要突破。

2.“兩個(gè)市場(chǎng)、兩套標(biāo)準(zhǔn)、兩條供應(yīng)鏈”出現(xiàn)

聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)指出，網(wǎng)絡(luò)和數(shù)字領(lǐng)域正出現(xiàn)兩個(gè)市場(chǎng)、兩套標(biāo)準(zhǔn)、兩條供應(yīng)鏈。美國(guó)正在通過(guò)一系列雙邊和多邊合作構(gòu)建排他性聯(lián)盟，導(dǎo)致我國(guó)系統(tǒng)及所依賴的數(shù)據(jù)難以與其他系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)兼容。

表2 全球AI治理的關(guān)鍵多邊合作

3.構(gòu)建真正多邊主義的全球AI治理新格局的挑戰(zhàn)

中方堅(jiān)持真正多邊主義，支持聯(lián)合國(guó)在人工智能全球治理中發(fā)揮主渠道作用。雖然“全球數(shù)字契約”的簽署實(shí)現(xiàn)了一定的突破，構(gòu)建全球AI治理格局仍面臨一系列挑戰(zhàn)。

一是，全球范圍內(nèi)真正多邊主義的AI治理模式的有效推行面臨阻力。39位互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的頂尖科學(xué)家聯(lián)名致信聯(lián)合國(guó)，包括互聯(lián)網(wǎng)之父VintCerf、萬(wàn)維網(wǎng)之父TimBernersLee，質(zhì)疑聯(lián)合國(guó)試圖建立集中化、等級(jí)制的治理模式。他們認(rèn)為需要堅(jiān)持過(guò)去取得過(guò)成功的分布式、自下而上的多方治理模式。二是，執(zhí)行落實(shí)過(guò)程中存在管轄權(quán)重疊和協(xié)調(diào)性不足的問(wèn)題?！叭驍?shù)字契約”要求各國(guó)政府承諾建立一個(gè)獨(dú)立的人工智能國(guó)際科學(xué)小組，后續(xù)需要面對(duì)多邊機(jī)構(gòu)和多方論壇的管轄權(quán)重疊的問(wèn)題，及提升機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)性和執(zhí)行力等挑戰(zhàn)。